Die Rolle der Arbeitsmedizin bei der Rückkehr an den Arbeitsplatz

Verfahren bei Erwerbsminderung

In Deutschland wird Entgelt bei Krankheit über sechs Wochen fortgezahlt (§ 3 EFZG). Anschließend tritt die Krankenversicherung mit der Zahlung von Krankengeld (ca. 70 %) über bis zu 72 Wochen ein (§§ 44–51 SGB V). Die Situation in Finnland ist ähnlich bei deutlich kürzeren Bezugszeiten (10 Tage Lohnfortzahlung, 12 Monate Krankengeld). Anders in den Niederlanden: Die Entgeltfortzahlung durch den Arbeitgeber dauert hier 104 Wochen (100 % im ersten und mindestens 70 % im zweiten Jahr) mit der Möglichkeit der Verlängerung um ein weiteres Jahr, sofern der anschließend zur Leistung verpflichtete Sozialleistungsträger (Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen, UWV) nicht überzeugt ist, dass alles Erforderliche zur betrieblichen Wiedereingliederung unternommen wurde.

Die niederländischen Regelungen zur Arbeitgeberverantwortung bei lang anhaltender Krankheit setzen massive Anreize dafür, dass Arbeitgeber sich für die Reintegration kranker Beschäftigter engagieren und dabei mit der Sozialversicherung kooperieren. In Deutschland entstehen dagegen an den Schnittstellen zwischen Betrieb und Sozialleistungsträgern sowie auch zwischen den Sozialleistungsträgern untereinander (insbesondere Kranken- und Rentenversicherung) nicht unerhebliche Probleme. Die Verpflichtung zum Betrieblichen Eingliederungsmanagement (§ 167 SGB IX) sowie die eigentlich obligatorische Prüfung von Rehabilitationsbedarf durch die Krankenversicherung (§ 51 SGB V; § 9 SGB IX) haben hier nicht wirklich Abhilfe geschaffen.

In den Niederlanden sowie (zeitlich deutlich später) auch in Finnland hat der Gesetzgeber versucht, vergleichbare Probleme mit rigiden Fristenregelungen zu bearbeiten. Das niederländische Wet verbetering poortwachter von 2002 beinhaltet ein festes Protokoll mit definierten „Meilensteinen“ nach einer, sechs, acht sowie 52 und 104 Wochen, deren Umsetzung jeweils in einer Reintegrationsakte dokumentiert werden muss. Seitens des zuständigen Sozialleistungsträgers (UWV) bestehen Sanktionsmöglichkeiten (s. oben). Die Zusammenarbeit der Akteure in dem Wiedereingliederungsprozess (Beschäftigte, Arbeitgeber, Arbeitsmedizin) wird durch ein obligatorisches Case-Management unterstützt. Erwerbsminderungsleistungen wurden in der Folge dieser Reform deutlich weniger in Anspruch genommen (van Sonsbeek u. Gradus 2011).

Eine entsprechende Fristenregelung findet sich in Finnland, wo nach jeweils 30, 60 und 90 Krankheitstagen (kumulativ) jeweils festgelegte Schritte wie insbesondere das Einschalten des Betriebsärztlichen Dienstes oder die Feststellung von möglichem Rehabilitationsbedarf unternommen werden müssen („30-60-90-Tage-Regelung“ von 2012). Dabei ist die Arbeitsmedizin Schaltstelle zwischen allen internen und externen Beteiligten. Erste Forschungsergebnisse deuten darauf hin, dass diese Reform zumindest kurzfristig zur betrieblichen Wiedereingliederung beiträgt (Halonen et al. 2016).

Rolle der Arbeits- und Betriebsmedizin

In Deutschland sind die Arbeitgeber verpflichtet, Betriebsärzte zu bestellen, deren Aufgaben hauptsächlich im Bereich des Arbeitsschutzes und der Unfallverhütung liegen (§§ 2 und 3 ASiG); erst neuerdings wird ihre Rolle in der betrieblichen Gesundheitsförderung stärker gewichtet (§ 20 Abs. 5 SGB V), in der leistungsrechtlich relevante Präventionsempfehlungen möglich geworden sind. Die Betriebsärzte können auch ein Betriebliches Eingliederungsmanagement anregen (Dillbahner 2015, siehe „Weitere Infos“). Dies könnte verdeutlicht werden, wenn die Rehabilitationsträger der Aufforderung des Deutschen Bundestages (BT-Drs. 18/10528, S. 4) folgen und eine gemeinsame Empfehlung zum Betrieblichen Eingliederungsmanagement vereinbaren.

Wesentlich stärker ist die Rolle der Arbeits- und Betriebsmedizin in den Niederlanden und in Finnland ausgeprägt. In den Niederlanden gehört zu den Aufgaben der Arbeitsmedizinischen Dienste (arbodienste) die Feststellung von Arbeits(un)fähigkeit sowie die Planung und Begleitung der beruflichen Wiedereingliederung zusammen mit Betrieb und den Beschäftigten. Außerdem sind die Arbodienste auch für die betriebliche Prävention, Arbeitsschutz und Arbeitssicherheit zuständig. Zumeist arbeiten bei den Arbodiensten neben Arbeitsmedizinern auch Arbeitsexperten (arbeidsdeskundige). Wichtige Beispiele für die Tätigkeit sind in den aktuellen Leitlinien der Niederländischen Vereinigung für Arbeits- und Betriebsmedizin (NVAB) zu finden (siehe „Weitere Infos“).

In Finnland ist die Arbeitsmedizin weltweit einzigartig Teil der allgemeinärztlichen Versorgung der Bevölkerung im Rahmen des vom Arbeitgeber vereinbarten Volumens. Sie ist in ein systematisches „case und disability management“ in den ersten 90 Tagen der Arbeitsunfähigkeit prominent als koordinierende Stelle einbezogen. Zu ihren Aufgaben gehört dabei insbesondere die Erörterung von Arbeitsplatzanpassungen mit Vorgesetzten und Arbeitgebern. Die Arbeitsmedizin analysiert die Arbeitsunfähigkeit vor Ort und landesweit unter Zuhilfenahme von digitalen Werkzeugen. Dies ist besonders relevant für größere Unternehmen und Betriebe, bei denen die Auswertung die Versicherungsbeiträge beeinflusst.

Als vorteilhaft kann dabei die Nähe der ärztlichen Versorgung zur konkreten Arbeitssituation gesehen werden, die eine bessere Verschränkung kurativer, präventiver und rehabilitativer Leistungen zulässt. Auch die Feststellung von (verbliebener) Arbeitsfähigkeit kann so passgenauer auf den jeweiligen Arbeitsplatz abgestimmt werden. Anders als in Deutschland – und wie neuerdings auch in Österreich – besteht auch die Möglichkeit, eine Teilarbeitsfähigkeit zu attestieren. Eine im Ansatz vergleichbare Möglichkeit besteht in Deutschland allenfalls im Rahmen der stufenweisen Wiedereingliederung (§ 44 SGB IX).

Verortung des Erwerbsminderungsrisikos im Sozialleistungssystem

Das Erwerbsminderungsrisiko ist in Deutschland traditionell bei der gesetzlichen Rentenversicherung verortet; eine Ausnahme bilden Arbeits- oder Wegeunfälle, bei denen die gesetzliche Unfallversicherung (mit deutlich höheren Leistungen) eintritt. In Finnland ist die Situation ähnlich.

Die Träger der Deutschen Rentenversicherung sind gehalten, vor der Gewährung einer Erwerbsminderungsrente zu prüfen, ob die Leistung durch eine Rehabilitationsmaßnahme abgewendet oder zumindest hinausgezögert werden kann („Reha vor Rente“; § 9 SGB IX; § 9 Abs. 1 Satz 2 SGB VI). In der Praxis ist aber in über 40 % der Erwerbsminderungsfälle in den vorangegangen fünf Jahren keine Rehabilitationsleistung erfolgt (Mittag et al. 2014). Obwohl Erwerbsminderungsrenten regelhaft befristet werden sollen (§ 102 Abs. 2 SGB VI), scheint die Rentenversicherung in der Verwaltungspraxis eher noch dem Prinzip zu folgen „einmal Rente, immer Rente“. Auch die Versicherten betrachten die Erwerbsminderungsrente oft als endgültige Lösung, was durch den Begriff „Rente“, der eher Ruhestand als vorübergehende Sozialleistung impliziert, unterstützt wird. Über Reformoptionen wird diskutiert (Welti u. Groskreutz 2014).

In den Niederlanden ist das Erwerbsminderungsrisiko vollständig aus dem Zusammenhang der Alterssicherung gelöst worden. Träger der Erwerbsminderungsleistungen ist eine eigene Arbeitnehmerversicherung (UWV), und auch begrifflich wird zwischen Erwerbsminderungsleistung (uitkering) und Altersrente (pensioen) unterschieden. Dagegen wird kein Unterschied zwischen Freizeit- und Arbeitsunfällen gemacht. Das UWV sichert beide Risiken gleichermaßen ab. Dies kann allerdings zu einer geringeren Aufmerksamkeit der Arbeitgeber für das Unfallrisiko führen. Auch die Entgeltfortzahlung durch den Arbeitgeber erfolgt unabhängig von der Ursache der Erwerbsminderung.

Anreize für die betriebliche Wiedereingliederung

Die (gesetzlichen) Anreize für die betriebliche Wiedereingliederung langfristig erkrankter Arbeitnehmer sind in Deutschland nicht besonders stark. Die Pflicht zur Entgeltfortzahlung seitens des Arbeitgebers endet nach sechs Wochen; Kleinbetriebe mit nicht mehr als 30 Beschäftigten sind darüber hinaus durch eine Umlage entlastet (§ 1 AAG; vgl. Shafaei u. Ramm 2010; Ramm u. Welti 2010). Das Betriebliche Eingliederungsmanagement (BEM) ist eine Pflicht des Arbeitgebers, über deren Einhaltung die betriebliche Interessenvertretung (Betriebsrat) wacht (Wenning-Morgenthaler 2011; Paschke 2014) und das auch mit Betriebsvereinbarungen umgesetzt werden kann (Suhre 2009). Zugleich ist das BEM ein individuelles Recht des Beschäftigten (Nebe 2011). Wird diese Pflicht nicht eingehalten, wird dies beim Kündigungsschutz der Betroffenen berücksichtigt (Schian 2008). Weitergehende Sanktionen bestehen in der Regel nicht. Ein vom Gesetzgeber vorgesehenes Bonus-System (§ 167 Abs. 3 SGB IX) ist praktisch nicht in Gang gekommen, allerdings unterstützen die Rehabilitationsträger und Integrationsämter Betriebe beim BEM (Friedrich 2011).

Dagegen setzen die niederländischen Regelungen zur Arbeitgeberverantwortung (z.B. die lange Entgeltfortzahlung) starke Anreize dafür, dass Arbeitgeber sich für die Wiedereingliederung erkrankter Beschäftigter engagieren. Darüber hinaus gibt es seit Ende der 1990er Jahre ein Bonus-/Malus-System, durch das die Höhe der Sozialversicherungsbeiträge der Unternehmen anhand der Zahl der Beschäftigten bemessen werden, die Erwerbsminderungsleistungen beziehen (Wet Pemba). Ähnliche Regelungen gibt es in Finnland seit Anfang der 1960er Jahre. Seit 2006 müssen Unternehmen mit Personalkosten von mehr als ca. 2 Mio. Euro (entspricht ungefähr 55 Beschäftigten) in einem Staffelsystem für die Erwerbsminderungsrenten der Beschäftigten aufkommen, ab ca. 32 Mio. Euro in voller Höhe.

Auch für die Beschäftigten gibt es in den Niederlanden starke Anreize, die berufliche Wiedereingliederung aktiv zu betreiben. Dazu zählen z.B. das engmaschige Case-Management sowie die Möglichkeit, eine geringfügige oder geringer bezahlte Tätigkeit aufzunehmen, ohne dass die Entgeltfortzahlung ausgesetzt wird. In Finnland sind die Anreize für die Beschäftigten im Vergleich eher gering.

Soziale Sicherung bei (dauerhafter) Erwerbsminderung

Die Gewährung einer Erwerbsminderungsrente ist in Deutschland an die angenommene Arbeitsfähigkeit in Stunden pro Tag gebunden. Eine teilweise Erwerbsminderungsrente wird Versicherten gezahlt, die wegen Krankheit oder Behinderung außerstande sind, unter den Bedingungen des allgemeinen Arbeitsmarkts mindestens sechs Stunden täglich zu arbeiten; beträgt die Arbeitsfähigkeit weniger als drei Stunden, wird die volle Erwerbsminderungsrente gezahlt. Die Zuverdienstmöglichkeiten sind eingeschränkt. Beim Erreichen des gesetzlichen Rentenalters wird die Erwerbsminderungsrente in eine Altersrente umgewandelt. In Finnland sind die Regelungen ähnlich.

In den Niederlanden wird die Erwerbsminderung an dem Verlust der Verdienstmöglichkeiten bemessen, also durch den Vergleich des bisherigen mit dem voraussichtlich noch zu erzielenden Einkommen, das anhand einer umfangreichen Datenbasis von Tätigkeiten ermittelt wird. Im Vordergrund steht also die Einkommensersatzfunktion, nicht aber die (theoretische) Arbeitsfähigkeit. Beträgt der Verlust der Verdienstmöglichkeit mehr als 35 %, wird eine Erwerbsminderungsleistung gezahlt, die auch im Fall, dass eine neue (nachhaltige) Beschäftigung aufgenommen wird, erhalten bleibt. Die Minderung der Erwerbsfähigkeit unterliegt einer regelmäßigen Überprüfung. Mit dem Erreichen des gesetzlichen Rentenalters und dem Bezug der Einheitsrente (die in den meisten Fällen durch eine Betriebsrente und eventuelle private Zusatzrenten ergänzt wird) entfällt die Leistung.

Zusammenfassende Bewertung

In den vergangenen 20 Jahren haben insbesondere in den Niederlanden, aber auch in Finnland, sehr eingreifende Reformen dazu geführt, dass der Zustrom zu dauerhaften Invaliditätsleistungen drastisch gesenkt worden ist. Wesentliche Elemente dieser Reformen sind die Stärkung der Arbeitgeberverantwortung für die betriebliche Wiedereingliederung, die Festlegung eines Zeitplans mit frühem Beginn und verbindlichen „Meilensteinen“, die verbindliche Einbeziehung der Arbeitsmedizin sowie die Schaffung von (finanziellen) Anreizen für alle Beteiligten. In Deutschland wäre das in verschiedenen Gesetzen, insbesondere im SGB IX, zu regeln.

Auch wenn die Reformen in den Niederlanden dazu geführt haben, die Zahl der Empfänger von Invaliditätsleistungen zu reduzieren, bleiben offene Fragen. Es ist nicht auszuschließen, dass trotz des Diskriminierungsverbots Personen mit schlechterem Gesundheitszustand bei der Einstellung stärker benachteiligt werden. Auch ist in den Niederlanden (allerdings traditionell) der Anteil von „atypisch“ Beschäftigten (befristete Verträge, Teilzeitarbeiter, Solo-Selbständige) im Vergleich zu Deutschland hoch. Arbeitnehmer mit einem Verlust der Verdienstfähigkeit unter 35 % (die also keine Leistungen beziehen) haben ein erhöhtes Risiko, in die Arbeitslosigkeit abzugleiten. Und schließlich stellt die Gruppe derjenigen, die aufgrund chronischer Krankheit oder Behinderung nie berufstätig waren, eine besondere Herausforderung dar, der sich die Niederlanden erst in jüngster Zeit zugewandt haben (vgl. Mittag et al. 2014).

In Finnland wird das Problem thematisiert, dass die Qualität der betriebsmedizinischen Dienste, die vom Arbeitgeber ausgewählt werden, sehr unterschiedlich ist und deren Wettbewerb problematische Folgen haben kann. In Abhängigkeit von der betrieblichen Situation kann befürchtet werden, dass es zu einer restriktiven Anerkennung der Arbeitsunfähigkeit mit möglichen negativen gesundheitlichen Folgen kommt.

Literatur

Dillbahner A. Die Rolle von Betriebsärzten in der Rehabilitation – Teil 1 – Schwerpunkt Betriebsärzte und Betriebliches Eingliederungsmanagement, www.reha-recht.de, Forum C8-2015, 17.12.2015

Halonen JI, Solovieva S, Pentti J, Kivimäki M, Vahtera J & Viikari-Juntura E. Effectiveness of legislative changes obligating notification of prolonged sickness absence and assessment of remaining work ability on return to work and work participation: a natural experiment in Finland. Occupational and Environmental Medicine 2015; 73 (1): 42-50

Hoefsmit N, Houkes I & Nijhuis FJN. Intervention characteristics that facilitate return to work after sickness absence: A systematic literature review. Journal of Occupational Rehabilitation 2012; 22: 462-477

Mittag O, Reese C, Weel A, Faas J, de Boer W. Arbeitgeberverantwortung für die Wiedereingliederung kranker Arbeitnehmer: Das Modell Niederlande. Recht und Praxis der Rehabilitation 2014; 1: 67-71

Pomaki G, Franche RL, Khushrushahi N, Murray E, Lampinen T & Mah P. Best practices for return-to-work/stay-at-work interventions for workers with mental health conditions. Occupational Health and safety Agency for Healthcare in BC, 2010: Vancouver (BC)

Schandelmaier S, Ebrahim S, Burkhardt SCA, de Boer WEL, Zumbrun T, Guyatt GH, Busse JW & Kunz R. Return to work coordination programs for work disability: A meta-analysis of randomized controlled trials. 2012; PLOS ONE 7 (11): e49760

van Sonsbeek JM & Gradus R. Estimating the effects of recent disability reforms in the Netherlands. Rotterdam, 2011: Tinbergen-Institute

Danksagung:
Wir danken der Hans-Böckler-Stiftung für die Förderung der beiden zugrunde liegenden Forschungsprojekte zum Vergleich der sozialen Sicherung und beruflichen Wiedereingliederung von erwerbsgeminderten Beschäftigten in verschiedenen europäischen Ländern. Wir danken Projektbeteiligten und Expertinnen und Experten, insbesondere Christina Reese und Hanna Kampling (beide Universitätsklinikum Freiburg), Beatrix Redemann (Terveystalo Keskuskatu, Helsinki) und Toomas Kotkas (University of Eastern Finland). Wir knüpfen an unseren Beitrag „Vergleich der sozialen Sicherung und beruflichen Wiedereingliederung bei Erwerbsminderung in drei europäischen Ländern (Deutschland, Niederlande und Finnland)“ in „Diskussionsforum Rehabilitations- und Teilhaberecht 2017“, Beitrag D2-2017 unter www.reha-recht.de an.

Interessenkonflikt:
Die Autoren geben an, dass keine Interessenkonflikte vorliegen.