Rahmenbedingungen der betriebsärztlichen Betreuung für die Bundesverwaltung

Von den 249.587 Beschäftigten der Bundesverwaltung (Stand 2014, ohne Soldatinnen und Soldaten) sind allein fast 30.000 Beschäftigte im Vollzug der Bundespolizei eingesetzt. Auch große Anteile der Zollverwaltung und auch der Wasser- und Schifffahrtsverwaltung sind überwiegend im Außeneinsatz tätig. Dazu kommen Labore, Prüfeinrichtungen und Werkstätten, Feuerwehren und Katastrophenhilfe. Darüber hinaus gibt es Tätigkeiten im Ausland, sei es in den diplomatischen Vertretungen, bei der Entwicklungshilfe oder beim Gesundheitsschutz. Ein breites Tätigkeitsspektrum entfällt auf den Verteidigungsbereich mit seinen Soldatinnen und Soldaten, der weltweit unter unterschiedlichsten Bedingungen seine Leistung erbringt. Dass selbst so genannte Verwaltungstätigkeit durchaus mehr Belastungen enthält, war in den vergangenen Monaten bei der Bewältigung der Flüchtlingskrise zu beobachten. Die Begrüßung, Registrierung, Betreuung mussten durchgeführt und organisiert werden. Durch den Kontakt mit den Menschen waren und sind die Beschäftigten auch vielfältigen gesundheitlichen und psychischen Belastungen ausgesetzt. Arbeit im öffentlichen Dienst ist so vielfältig wie kaum in einer anderen Branche in Deutschland.

Rechtliche Rahmenbedingungen

Rechtliche Grundlagen bei unterschiedlichem Status – Beamte, Richter, Soldaten und Tarifbeschäftigte

Für den Bereich des Bundes gelten das ArbSchG und die darauf gestützten Rechtsverordnungen sowie die dem ASiG nach §16 ASiG gleichwertigen Regelungen der „Richtlinie für den betriebsärztlichen und sicherheitstechnischen Dienst in den Verwaltungen und Betrieben des Bundes“ vom 28.01.1978. Hierbei gibt es keine Unterscheidung zwischen Beamten und Tarifbeschäftigten.

Bei unterschiedlichen Beschäftigungsverhältnissen unterscheiden sich bei gleicher arbeitsschutzrechtlicher Verpflichtung des Arbeitgebers für die Tarifbeschäftigten bzw. des Dienstherrn (für Beamte, Richter und Soldaten) die rechtlichen Grundlagen für den Fall eines Arbeits-/Dienstunfalls. Bei Tarifbeschäftigten ist das Sozialgesetzbuch VII anwendbar (gesetzliche Unfallversicherung) einschließlich der folgenden Regelungen, wie u.a. die Berufskrankheitenverordnung. Die Heilbehandlung eines Tarifbeschäftigten nach einem Arbeitsunfall wird daher von der Unfallversicherung übernommen. Dagegen leitet sich die Verpflichtung der Unfallfürsorge des Dienstherrn bei Beamten, Richtern und Soldaten aus dem besonderen gegenseitigen Treueverhältnis ab, dem im Bundesbeamtengesetz bzw. Soldatengesetz Ausdruck verliehen wird. Die Regelungen zur Versorgung beim Eintreten einer Dienstbeschädigung finden sich im Bundesbeamtenversorgungsgesetz und im Soldatenversorgungsgesetz. Die Feststellung einer Dienstbeschädigung sowie die Gewährung einer so genannten Dienstunfallfürsorge werden durch den Dienstherrn unmittelbar übernommen.

Arbeitsschutzrechtliche Aufgabenverteilung in der Bundesverwaltung

Die Durchführung des Arbeitsschutzgesetzes und der darauf gestützten Rechtsverordnungen wird nach §21 Abs. 5 ArbSchG in den Betrieben und Verwaltungen des Bundes von der Zentralstelle für Arbeitsschutz beim Bundesministerium des Innern überwacht, die mit Inkrafttreten des Arbeitsschutzgesetzes 1996 gegründet wurde. Neben der Überwachung ist die Zentralstelle für Arbeitsschutz auch Ansprechpartner in grundsätzlichen Fragen des technischen Arbeitsschutzes, um Gefahren durch Arbeitsmittel und angewandte Technik für die Beschäftigten zu vermeiden. Bei der Aufgabenwahrnehmung handelt die Unfallversicherung Bund und Bahn im Auftrag der Zentralstelle für Arbeitsschutz. Sie überwacht mit über 100 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern an 11 Standorten im gesamten Bundesgebiet in den Bereichen des Arbeitsschutzes und der Prävention die Einhaltung der arbeitsschutzrechtlichen Vorschriften in den Betrieben und Verwaltungen des Bundes und steht diesen im Rahmen der Prävention mit konkreter Beratung zur Seite. Das Bundesministerium des Innern ist zudem im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales Regelungsgeber für präventive Vorschriften der Unfallverhütung in den Unternehmen des Bundes, d.h. der unmittelbaren Staatsverwaltung. In diesem Bereich erfolgt somit die Regelung durch allgemeine Verwaltungsvorschriften und nicht durch Unfallverhütungsvorschriften (§115 Abs. 1 S. 1 SGB VII).

Auf der Grundlage von §21 (5) ArbSchG behält sich die Bundesverwaltung bei der Durchführung des Arbeitsschutzes vor, dies für ihren Bereich in eigener Verantwortung zu überwachen.

In zwei Bereichen, nämlich dem Bundesministerium der Verteidigung und dem Auswärtigen Amt hinsichtlich seiner Auslandsvertretungen, werden sowohl die Durchführung der Aufgaben des Arbeitsschutzes und als auch die der Aufsicht im „Unternehmen“ durchgeführt. Auch hier nimmt die Unfallversicherung Bund und Bahn Teilaufgaben des Sozialgesetzbuchs VII wahr und unterstützt fachlich.

Aufgaben des Referats „Ärztlicher und Sozialer Dienst der obersten Bundesbehörden“

Die operativen Aufgaben nach Arbeitsschutz- und Arbeitssicherheitsgesetz liegen in der Zuständigkeit der Dienststelle. Wie in der Privatwirtschaft ist die Verantwortung für den Arbeitsschutz bei der Dienststellenleitung angesiedelt. Diese hat die betriebsärztliche Betreuung sicherzustellen. In der Bundesverwaltung wird zur Vereinfachung der Abläufe grundsätzlich angestrebt, möglichst viele Aufgaben zentral für alle Behörden wahrzunehmen. Dazu wurde mit GMBl Erlass vom 02.02.1972 dem Ärztlichen Dienst im Bundesministerium des Innern die Funktion der betriebsärztlichen Betreuung für die Ressorts übertragen, soweit nicht ein eigener betriebsärztlicher Dienst eingerichtet wurde, wie dies z.B. im Auswärtigen Amt und im Bundesministerium der Verteidigung geschehen war. Auch wenn um die Jahrtausendwende mit den Bemühungen um einen „schlanken Staat“ die Durchführung der betriebsärztlichen Betreuung in großen Teilen an externe Unternehmen vergeben wurde, bleibt bis heute die koordinierende Funktion beim „Ärztlichen Dienst“, Bundesministerium des Innern. Dies drückt sich in der Koordinierung und Fachaufsicht von extern vergebenen Verträgen zur betriebsärztlichen Betreuung aus, die nicht zuletzt aufgrund von Bestimmungen im Bundesbeamtengesetz als Auftragsdatenverarbeitung zu vergeben sind. Über diese operativen Aufgaben hinaus gehören die fachliche Weiterentwicklung der betriebsärztlichen und personalärztlichen Betreuung sowie der Vorsitz und die Wahrnehmung der Geschäftsstellenfunktion für den Ressortarbeitskreis Gesundheitsmanagement zu den wesentlichen Aufgaben. Das Referat ist eng im Demografiedialog der Bundesregierung in der Arbeitsgruppe „Der öffentliche Dienst als attraktiver und moderner Arbeitgeber“ eingebunden. Zusammen mit den Ressorts und Gestaltungspartnern werden in der Unterarbeitsgruppe 3 („Arbeitsfähigkeit der Beschäftigten erhalten“) die gesundheitlich besonders relevanten Themen „systematisches betriebliches Gesundheitsmanagement“ und „Wertschätzung“ bearbeitet. Die Nähe zur Gefährdungsbeurteilung „Psychische Belastung“ gebietet es, diese Herausforderung auch für die betriebsärztliche Betreuung anzunehmen und pragmatische Instrumente zu entwickeln und einzuführen. Dabei erlaubt die Nähe zur operativen Durchführung eine tiefe Einsicht in die Möglichkeiten und Hindernisse in der praktischen Umsetzung. Der jährlich herausgegebene Gesundheitsförderungsbericht der Bundesregierung dient dazu, die Entwicklung der Gesundheit in der Bundesverwaltung zu reflektieren und bietet eine Plattform, um die Weiterentwicklung des Gesundheitsmanagements zu veröffentlichen.

Fachliche Rahmenbedingungen

Demografischer Wandel

In den letzten 20 Jahren ist das Durchschnittsalter der Beschäftigten der obersten und oberen Bundesverwaltung um 3,59 Jahre angestiegen und liegt nun bei 45,8 Jahren (2014: 45,9; 2013: 45,7; 2012: 44,9). Diese Entwicklung wird sich auch in den kommenden Jahren fortsetzen. Die Anhebung des Renteneintrittsalters und Einschränkungen bei der Frühverrentung führen dazu, dass ältere Beschäftigte länger im Arbeitsleben bleiben und das Durchschnittsalter weiter ansteigt. Die Dienststellen stehen vor der Herausforderung, die Arbeitsfähigkeit der Beschäftigten möglichst lange zu erhalten bzw. einen Wiedereinstieg nach Erkrankungen zu ermöglichen. Vor diesem Hintergrund ist eine Zunahme von Fehlzeiten absehbar.

Betriebliches Gesundheitsmanagement

Das betriebliche Gesundheitsmanagement wurde erstmals verbindlich durch die Umsetzungspläne zum Regierungsprogramm „Zukunftsorientierte Verwaltung durch Innovationen“ (2006) geregelt.

Im Dezember 2009 hat die Bundesregierung mit den Vertretern der Dachgewerkschaften dbb und ver.di die „Gemeinsame Initiative zum Aufbau und der Weiterentwicklung des behördlichen betrieblichen Gesundheitsmanagements“ verabschiedet. Inhaltlich basiert die Vereinbarung auf der „Ottawa-Charta zur Gesundheitsförderung“, der „Luxemburger Deklaration zur betrieblichen Gesundheitsförderung in der Europäischen Union“ sowie den „Qualitätskriterien für die betriebliche Gesundheitsförderung des Europäischen Netzwerkes für betriebliche Gesundheitsförderung“.

Die Vereinbarung bildet die Grundlage zur Weiterentwicklung einer behördlichen Gesundheitsförderung sowie zum Aufbau bzw. zur Fortentwicklung behördenbezogener systematischer Gesundheitsmanagementsysteme in der Bundesverwaltung. Zur Umsetzung werden Vereinbarungen zwischen den Dienststellen und den jeweiligen Personalvertretungen geschlossen. Diese regeln die spezifischen Ziele und notwendigen Strukturen und berücksichtigen und konkretisieren die Anforderungen der einzelnen Dienststelle/des Betriebes. Eine fundierte Analyse zur Ermittlung von Handlungsschwerpunkten sowie die Ableitung von auf die Behörde zugeschnittenen Maßnahmen bilden den nächsten Schritt. Im besten Falle regelt die Dienstvereinbarung den gesamten, zyklischen Prozess des Gesundheitsmanagements und trifft auch Aussagen zur Evaluation des Prozesses.

Betriebliches Gesundheitsmanagement ist darüber hinaus eng mit dem Arbeitsschutz verbunden. Dies dient der Verbesserung des Gesundheitsschutzes und basiert auf einem ganzheitlichen Verständnis von Sicherheit und Gesundheit. Die Einführung der psychischen Gefährdungsbeurteilung ist vor diesem Hintergrund zu sehen.

Gefährdungsbeurteilung psychische Belastung

Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales, die Arbeitgebervereinigung und der DGB haben 2013 in einer gemeinsamen Erklärung zur „Psychischen Gesundheit in der Arbeitswelt“ die Verantwortung für die Gestaltung von gesundheitsförderlichen Rahmenbedingungen in der Arbeitswelt vereinbart.

Auf diese Weise wird dem Einfluss arbeitsbedingter psychischer Belastungen Rechnung getragen. Die damit verknüpften Belastungsfaktoren erfahren so im betrieblichen Arbeits- und Gesundheitsschutz eine gleichwertige Berücksichtigung bei der Gefährdungsbeurteilung.

Der Prozess wird im Gesetz über die Durchführung von Maßnahmen des Arbeitsschutzes zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Beschäftigten (§5 ArbSchG) geregelt.

Das Gesetz trifft keine Aussagen über die einzusetzenden Instrumente oder die Häufigkeit der Beurteilung, dies bleibt den Betrieben überlassen. Die Erhebung kann anlassbezogen oder im Rahmen einer Mitarbeiterbefragung durchgeführt werden. Die Zuständigkeiten für die psychische Gefährdungsbeurteilung der Unfallversicherungen basieren auf §21 Abs. 3 Nr. 1 ArbSchG und §20 Abs. 1 Nr. 1 SGB VII. Im Bereich der Unfallversicherung Bund und Bahn stehen zur Gefährdungsbeurteilung psychischer Belastungen sowohl der KOGA-Fragebogen, als Instrument für eine Mitarbeiterbefragung als auch eine Prüfliste zur Beurteilung der psychischen Belastungen zur Verfügung. Diese Prüfliste umfasst die folgenden Belastungsfaktoren: Aufgabengestaltung, Arbeitsplatzgestaltung: Arbeitsumgebung sowie die emotionalen Anforderungen.

Die Einbettung der Gefährdungsbeurteilung Psychische Belastung in ein betriebliches Gesundheitsmanagement fördert ein ganzheitliches Herangehen an das Thema Gesundheit im Betrieb. Sie trägt dazu bei, die Beiträge der unterschiedlichen Fachrichtungen (u.a. Arbeitsschutz, Arbeitsmedizin, Personal- und Organisationsentwicklung) zusammenzuführen. Damit diese Umsetzung gelingt, bedarf es geeigneter Strukturen in der Organisation.

Strukturen des BGM

Wie die Erfahrungen aus den Behörden der Bundesverwaltung zeigen, zahlt es sich langfristig aus, bei der Implementierung eines systematischen betrieblichen Gesundheitsmanagements großen Wert auf die Entwicklung geeigneter Strukturen zu legen. Hierzu gehört zum einen die Schaffung einer für den Prozess verantwortlichen Stelle. Diese sollte mit ausreichenden personellen, strukturellen und finanziellen Ressourcen ausgestattet sein.

Zum anderen benötigt es klare Strukturen. So ist die Einrichtung eines Steuerungsgremiums bzw. eines Lenkungskreises sinnvoll. In diesem sind neben der Dienststellenleitung die relevanten Akteure der Verwaltung (i.d.R. Personal, Organisation, Innerer Dienst), die Interessenvertretungen und die Gleichstellungsbeauftragte sowie der betriebsärztliche Dienst vertreten. Weitere Akteure werden je nach Fragestellung hinzugezogen.

Betriebliches Eingliederungsmanagement

Mit dem Betrieblichen Eingliederungsmanagement (BEM) gemäß §84 Abs. 2 SGB IX hat der Gesetzgeber dem Dienstherrn verbindlich vorgegeben, sich um von längeren Ausfallzeiten betroffene Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter besonders zu kümmern. Das Verfahren greift, wenn diese Beschäftigten innerhalb eines zusammenhängenden Zeitraums von zwölf Monaten ununterbrochen oder in der Summe einzelner Abwesenheitszeiten insgesamt mehr als sechs Wochen krankheitsbedingt verhindert gewesen sind, ihre dienstlichen Aufgaben zu erfüllen. In diesem Fall nimmt die Dienststelle automatisch Kontakt zu den betroffenen Beschäftigten auf. Eine Teilnahme am BEM-Verfahren ist freiwillig.

Der Aufbau von geschulten BEM-Teams innerhalb der Behörde hat sich bewährt. Diesen Teams können engagierte Kolleginnen und Kollegen aller Laufbahnen und Fachbereiche angehören, Vertreter der Interessenvertretung und der Personalverwaltung sowie die Sozialberatung. In diesen Prozess sollte der betriebsärztliche Dienst eingebunden werden, um bei Bedarf eine rasche betriebsärztliche Abklärung einzuleiten.

Materialien zum betrieblichen Gesundheitsmanagement

Unter fachlicher Begleitung der Unfallversicherung Bund und Bahn hat die Bundesverwaltung gemeinsam mit den Gestaltungspartnern DGB, dbb und ver.di Eckpunkte für ein systematisches Betriebliches Gesundheitsmanagement entwickelt und im Juni 2014 verabschiedet. Das Eckpunktepapier bietet den zuständigen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern in den Behörden Hilfestellungen und Anregungen zur Weiterentwicklung des Betrieblichen Gesundheitsmanagements. Anhand einer Prüfliste können die Akteure des Betrieblichen Gesundheitsmanagements eigenständig den Stand ihres Betrieblichen Gesundheitsmanagements feststellen und Hinweise auf mögliches Verbesserungspotential ableiten.

Ergänzt wird dieses Eckpunktepapier durch Schwerpunktpapiere zu den jeweiligen Prozessschritten (Ziele, Strukturen, Analyse, Handlungsfelder, Maßnahmen und Evaluation), die einen hohen Praxisbezug aufweisen und die Akteure des BGM bei der Umsetzung des Prozesses unterstützen sollen.

Mit dem Schwerpunktpapier „Analyse im Betrieblichen Gesundheitsmanagement“ wurde eine erste Handreichung entwickelt, die den Verantwortlichen vor Ort einen Überblick über verschiedene Analyseinstrumente gibt.

Fazit

Mit den soziodemografischen Bedingungen steht die Bundesverwaltung vor vergleichbaren Herausforderungen wie Unternehmen der Privatwirtschaft. Durch die Einführung eines demografiesensiblen Personalmanagements sowie der Weiterentwicklung des betrieblichen Gesundheitsmanagements wurden wichtige Grundlagen für gesunde und motivierte Beschäftigte gelegt. Unterstützt wird dies durch eine auf die Anforderungen der Behörden und Betriebe des Bundes angepasste betriebsärztlichen Betreuung.

Literatur

Bundesministerium des Innern (Hrsg.): Zukunftsorientierte Verwaltung durch Innovation (Artikelnr.: BMI06333), 2006.

GMBl: gem. Rundschreiben BMI vom 2.2.1972 – ZIG, Seite 167 ff, Eckpunktepapier, Schwerpunktepapier, 1972.