The COVID-19 Working Time Ordinance: Implications for occupational safety and health and insights from an employer survey
Aims: In this article, we discuss the COVID-19 Working Time Ordinance against the background of selected recent scientific evidence in the field of occupational safety and health. The article describes the potential implications, especially with regard to long working hours and the shortening of minimum rest periods as well as the deregulation of work on Sundays and holidays. In addition, we present employer survey data on the actual level of awareness and use of the COVID-19 Working Hours Ordinance.
Method: Current literature reviews and meta-analyses, large-scale studies/consensus papers and recommendations on the management of long working hours, shortened rest periods (quick returns) and work on Sundays or public holidays are used for the scientific evaluation. The analyses of the level of awareness and use of the COVID-19 Working Time Ordinance are based on the second wave of the “Enterprises in the COVID-19 Crisis” survey.
Results: The deviations from the Working Hours Act in the COVID-19 Working Time Ordinance are associated with a high risk of negative effects on the safety and health of employees. Overall, only a small proportion of the companies in the survey reported that they used the deviations in the Ordinance, mostly in the retail sector and in micro-enterprises.
Conclusion: The derogations from the Working Hours Act appear to be counterproductive from an occupational safety and health perspective, especially in the context of coping with the high work intensity during the SARS-CoV-2 epidemic. Structural problems, such as the shortage of skilled workers, should be addressed more closely in the future in order to enable healthy and sustainable working time models, particularly in times of extreme workloads.
Keywords: working time – rest periods – work on Sundays and public holidays – SARS-CoV-2 epidemic – essential occupations – occupational safety and health – COVID-19 Working Time Ordinance – employment protection.
ASU Arbeitsmed Sozialmed Umweltmed 2021; 56: 557–566
Die COVID-19-Arbeitszeitverordnung: Arbeitswissenschaftliche Erkenntnisse und empirische Ergebnisse aus betrieblicher Sicht
Zielstellung: Im vorliegenden Artikel wird die COVID-19-Arbeitszeitverordnung vor dem Hintergrund gesicherter arbeitswissenschaftlicher Erkenntnisse, angereichert durch ausgewählte aktuelle Literatur beleuchtet. Dabei werden die möglichen Auswirkungen, insbesondere im Hinblick auf lange Arbeitszeiten, die Verkürzung der Mindestruhezeiten sowie die Sonn- und Feiertagsarbeit berücksichtigt. Zusätzlich werden betriebliche Angaben zur tatsächlichen Bekanntheit und Nutzung der COVID-19-Arbeitszeitverordnung vorgestellt.
Methode: Für die arbeitswissenschaftliche Bewertung wird auf aktuelle Literaturreviews und Meta-Analysen, großangelegte Studien beziehungsweise Konsenspapiere und Gestaltungsempfehlungen zu langen Arbeitszeiten, verkürzten Ruhezeiten (Quick Returns) und zur Sonn- beziehungsweise Feiertagsarbeit zurückgegriffen. Die Analysen zur Bekanntheit und Nutzung der COVID-19-Arbeitszeitverordnung basieren auf der zweiten Welle der Betriebsbefragung „Betriebe in der COVID-19-Krise“.
Ergebnisse: Die Abweichungen vom Arbeitszeitgesetz in der COVID-19-Arbeitszeitverordnung gehen mit einem hohen Risiko für negativen Auswirkungen auf die Sicherheit und Gesundheit der Beschäftigten einher. Insgesamt gibt nur ein kleiner Teil der befragten Betriebe an, die Abweichungen der Verordnung genutzt zu haben, insbesondere im Bereich des Handels und von Kleinstbetrieben.
Schlussfolgerungen: Die Lockerung des Arbeitszeitgesetzes erscheint aus arbeitswissenschaftlicher Sicht gerade im Kontext der Bewältigung einer hohen Arbeitsintensität während der SARS-CoV-2-Pandemie kontraproduktiv. Zukünftig sollten stärker strukturelle Probleme, wie z. B. der Fachkräftemangel, adressiert werden, um gesunde und nachhaltig entlastende Arbeitszeitmodelle, insbesondere in Zeiten extremer Arbeitsbelastungen zu ermöglichen.
Schlüsselwörter: Arbeitszeit – Ruhezeit – Sonn- und Feiertagsarbeit – SARS-CoV-2-Pandemie – versorgungsrelevante Berufe – Sicherheit und Gesundheit bei der Arbeit – COVID-19-Arbeitszeitverordnung – Arbeitsschutz
Einleitung
Die SARS-CoV-2-Pandemie verlangte einigen Beschäftigten in den Hochphasen eine enorme Arbeitsbelastung ab (z. B. Mhango et al. 2020). Viele dieser Beschäftigten sind in so genannten versorgungskritischen Infrastrukturen tätig und wurden in der Pandemie als „systemrelevant“ oder „versorgungsrelevant“ charakterisiert (Koebe et al. 2020). Neben den Pflege, Notfall- und Rettungsdiensten waren auch die Lieferketten der Lebensmittelversorgung und der Einzelhandel sowie weitere Bereiche zur Aufrechterhaltung der Versorgung, der öffentlichen Sicherheit beziehungsweise Ordnung betroffen. Die Belastungsfaktoren dieser Berufsgruppen umfassen hierbei unter anderem eine Arbeitsverdichtung, lange Arbeitszeiten, eine erhöhte Arbeitsintensität, eine physische Mehrbelastung durch das Tragen von persönlicher Schutzausrüstung oder eine Zunahme von Konflikten mit Kundinnen und Kunden beziehungsweise Patientinnen und Patienten (Dragano et al. 2020; Franklin u. Gkiouleka 2021). Als Beanspruchungsfolgen werden Burnout, Depressionen, Angstsymptome und Schlafstörungen sowie Insomnie berichtet (Cai et al. 2020; Franklin u. Gkiouleka 2021). Zusätzlich zur hohen Arbeitsbelastung bestand für viele dieser Beschäftigten eine erhöhte Infektionsgefahr durch SARS-CoV-2, allen voran für die Pflegekräfte und das medizinische Personal (Franklin u. Gkiouleka 2021; Mhango et al. 2020; Zhou et al. 2020). Neben der akuten Gefahr einer Erkrankung an COVID-19 bestand die Angst vor einer Infektion beziehungsweise die Angst, selbst zu erkranken oder in der Familie, im Bekanntenkreis oder im Kollegium Personen (auch unwissentlich) anzustecken (Dragano et al. 2020).
Bereits vor der Krise war das arbeitszeitliche Belastungsprofil von Beschäftigten in versorgungsrelevanten Berufen überdurchschnittlich hoch, es kennzeichnet sich zum Beispiel durch eine hohe Verbreitung von Schicht- und Nachtarbeit, Arbeit an Wochenenden, geringe Einflussmöglichkeiten auf die Arbeitszeit und hohe Anforderungen an die Flexibilität durch Rufdienste (Backhaus et al. 2021). Durch einen höheren Bedarf an versorgungsrelevanten Dienstleistungen (z. B. Einzelhandel, Pflege) vergrößerte sich im Kontext der SARS-CoV-2-Pandemie das Arbeitsvolumen einiger Beschäftigter. Teilweise sorgte auch der Ausfall von Kolleginnen und Kollegen, zum Beispiel aufgrund von Krankheit, der Zugehörigkeit zu
einer Risikogruppe im Hinblick auf die Infektion mit SARS-CoV-2, Quarantäne oder der Betreuung der Kinder während der Schulschließung, für ein höheres Arbeitsvolumen. Dabei verschärfte sich insbesondere in vielen der versorgungsrelevanten Berufsgruppen der bereits vor der Krise bestehende Fachkräftemangel. Die Arbeit der Beschäftigten in diesen Berufen war zu den Hochphasen der Pandemie vielfach in der geforderten Zeit nicht mehr zu schaffen. Dies zeigt sich unter anderem auch in den stark zunehmenden Arbeitszeiten in versorgungsrelevanten Berufen (Pusch u. Seifert 2020). Aus diesem Grund wurde der Ruf nach einer Flexibilisierung des Arbeitszeitgesetzes (ArbZG) laut, um für versorgungsrelevante Berufe und Tätigkeiten Abweichungen zu ermöglichen (z. B. Puls 2020).
Die COVID-19-Arbeitszeitverordnung trat als Rechtsverordnung des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (BMAS) im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Gesundheit (BMG) am 10.04.2020 in Kraft. Die Abweichungen waren befristet bis 30.06.20202 und wurden im weiteren Verlauf der Pandemie nicht verlängert. Die Grundlage für die Verordnung bildet § 14 Abs. 4 des Arbeitszeitgesetzes zu außergewöhnlichen Fällen (am 28. März 2020 zu diesem Zweck in Kraft gesetzt). Diese Ergänzung ermächtigt das BMAS, zeitlich befristet und in aktuellen, außergewöhnlichen Notfällen mit bundesweiter Auswirkung, bundeseinheitliche Ausnahmen vom Arbeitszeitgesetz zu erlassen. Die COVID-19-Arbeitszeitverordnung bezieht sich auf § 5 Abs. 1 des Infektionsschutzgesetzes (IfSG, „Epidemische Lage von nationaler Tragweite“) und definierte im Grunde drei zentrale Abweichungen vom Arbeitszeitgesetz:
In § 1 Abs. 2 werden zudem erstmals konkrete Arbeitstätigkeiten – und nicht wie sonst meist üblich Berufe oder Branchen – umrissen, für die die drei genannten Ausnahmen angewendet dürfen. Dazu zählen die folgenden Arbeitstätigkeiten:
Der vorliegende Artikel diskutiert zunächst zu erwartende Auswirkungen von langen Arbeits- und verkürzten Ruhezeiten und Sonn- beziehungsweise Feiertagsarbeit auf Basis ausgewählter aktueller gesicherter arbeitswissenschaftlicher Erkenntnisse (narratives Literaturreview ausgewählter, aktueller Artikel). Zudem wird in einem kurzen empirischen Teil das Ausmaß der Nutzung der Verordnung in einigen Betrieben auf Basis einer Betriebsbefragung („Betriebe in der COVID-19-Krise“) untersucht.
Arbeitswissenschaftliche Erkenntnisse im Kontext der COVID-19-Arbeitszeitverordnung
Literaturrecherche: Suchstrategie zu arbeitswissenschaftlichen Erkenntnissen
Die vorliegende Zusammenschau von aktuellen Studien stellt die arbeitswissenschaftlichen Erkenntnisse zusammen. Dazu bedient sie sich insbesondere bereits erstellter Metaanalysen und Reviews beziehungsweise Konsenspapiere. Diese Studien und Papiere fassen einen Großteil der Forschungsergebnisse zusammen und liefern einen guten Überblick über die bestehenden Erkenntnisse. Die Suche orientiert sich an den Suchstrings eines umfangreichen Scoping-Reviews zu atypischen Arbeitszeiten (vgl. Amlinger-Chatterjee 2016, S. 68, 73). Gesucht wurde in gängigen Datenbanken, wie zum Beispiel PubMed und PsycInfo. Ergänzt wurde die Suche durch Handsuche in Google Scholar, um auch graue Literatur und weiterführende Berichte, sowie aktuelle Preprints zum Themenfeld SARS-CoV-2 zu berücksichtigen. Die Suche erfolgte unsystematisch und das Review ist rein narrativ. Aufgrund der laut Autorenrichtlinien zahlenmäßigen Beschränkung der Referenzen der ASU werden nicht alle gefunden Quellen angeführt.
§ 1 – Verlängerung der Höchstarbeitszeiten: Erkenntnisse zur Auswirkung langer Arbeitszeiten, Überstunden und Mehrarbeit
Lange werktägliche Arbeitszeiten bewirken eine Ausdehnung der tätigkeits- und arbeitsplatzbezogenen Belastungsexposition und verkürzen gleichzeitig die zur Verfügung stehende Zeit zur Erholung. Konkret zeigt sich, dass eine Ausdehnung der durchschnittlichen täglichen Arbeitszeit auf 9 oder 10 Stunden oder darüber hinaus mit gesundheitlichen und sozialen Beeinträchtigungen sowie sicherheitsbezogenen Risiken einhergehen, insbesondere bei langfristiger Belastungsexposition (vgl. Beermann et al. 2019). Aber auch kurzfristig berichten Übersichtsarbeiten Zusammenhänge zu gesundheitlichen Beschwerden wie Kopfschmerzen, Schwindelgefühl und gastrointestinalen Beschwerden (Verdauungsbeschwerden), aber auch mit Müdigkeit/Erschöpfung, Schlafstörungen, verstärktem Erleben einer Beanspruchungsreaktion („Stress“) (für eine Übersicht s. Beermann et al. 2019). Zudem werden Schlafstörungen und psychische Erkrankungen wie Depressionen oder Burnout mit langen Arbeitszeiten in Verbindung gebracht (Bannai u. Tamakoshi 2014; Virtanen et al. 2018). Beschäftigte mit langen Arbeitszeiten weisen zudem ein erhöhtes Risiko für gesundheitsschädliche Verhaltensweisen wie beispielsweise übermäßigem Alkoholkonsum und ungesunde Ernährung auf, häufig wird auch ein Bewegungsmangel außerhalb der Arbeitstätigkeit damit assoziiert (Biswas et al. 2020; Son et al. 2019a; Virtanen et al. 2020; Zhu et al. 2020). Zudem weisen die arbeitswissenschaftlichen Erkenntnisse darauf hin, dass lange Arbeitszeiten mit einer geringeren Zufriedenheit mit der Work-Life-Balance beziehungsweise Work-Family-Konflikten einhergehen und negative Auswirkungen auf das Familien- und Sozialleben, die soziale Teilhabe und die Freizeitgestaltung haben (z. B. Arlinghaus et al. 2019; Backhaus et al. 2019b).
Es lässt sich ebenfalls eine Steigerung des Unfallrisikos bei langen Arbeitszeiten beobachten. Ein aktuelles systematisches Review der Literatur zu Arbeitsunfällen, Beinahe-Unfällen, Sicherheitsvorfällen und Verletzungen beurteilt insbesondere tägliche Arbeitszeiten von mehr als 12 Stunden und Wochenarbeitszeiten über 55 Stunden als besonders kritisch (Matre et al. 2021). In der Literatur wird im Schnitt ein exponentiell ansteigendes Risiko für Arbeitsunfälle ab der achten Stunde berichtet – teilweise auch bereits früher. Nach einer zwölfstündigen Schicht – wie in der COVID-19-Arbeitszeitverordnung – verdoppelt sich damit das durchschnittliche Unfallrisiko im Vergleich zu einer Schichtlänge von acht Stunden (Wagstaff u. Lie 2011). Eine Vielzahl der Ergebnisse stammt dabei auch aus der Forschung zu Schichtarbeit bei Krankenhaus- beziehungsweise Pflegepersonal. Die Ergebnisse für diesen Bereich weisen explizit auch auf die Zunahme der Gefährdung von Patientinnen und Patienten bei langen Arbeitszeiten hin (z. B. Bihari et al. 2020; Härmä et al. 2020; Landrigan et al. 2020; Son et al. 2019b; Westley et al. 2020). Bereits vor der Pandemie belegen einige Studien, dass Beschäftigte im Gesundheitswesen am Ende langer Arbeitseinsätze im Durchschnitt weniger häufig und sorgfältig Maßnahmen der Handdesinfektion beziehungsweise -antisepsis betreiben (z. B. Rittenschober-Böhm et al. 2020). Auch im Rahmen der SARS-CoV-2-Pandemie werden diese Befunde bestätigt. Es zeigt sich, dass medizinisches Personal mit Kontakt zu COVID-19-Erkrankten bei langen Arbeitszeiten und Überarbeitung deutlich seltener die Hände desinfiziert (Zhou et al. 2020). Dadurch erhöht sich das eigene Infektionsrisiko, aber auch das Risiko der Verbreitung von SARS-CoV-2 auf Kolleginnen und Kollegen oder Patientinnen und Patienten (Murthy et al. 2020). Insbesondere bei Schichtarbeit ist hier das Risiko einer Infektion mit SARS-CoV-2 erhöht (Fatima et al. 2021).
Zusätzlich gehen lange Arbeitszeiten häufig mit weiteren belastenden Arbeitsbedingungen einher, wie zum Beispiel zusätzlich zur verlängerten Exposition auch einer hohen Arbeitsintensität, einem häufigen Ausfall von Ruhepausen und Phasen der Erholung oder ständiger Erreichbarkeit (z.B. BAuA 2016). Eine verlängerte Expositionsdauer von hoher Arbeitsintensität bedeutet eine vielfach gesteigerte Belastungsexposition im Verlauf eines Arbeitseinsatzes. Ein Ausfall an Pausen reduziert die Erholungszeiten während des Arbeitseinsatzes und verhindert dabei, dass bereits während der Arbeitszeit entstandene Beanspruchungsfolgen abgebaut werden können. Diese Nebenaspekte verstärken die negativen Auswirkungen von langen Arbeitszeiten auf die Sicherheit, die Gesundheit und das Wohlbefinden zusätzlich.
§ 2 – Verkürzung der Mindestruhezeiten: Erkenntnisse zu Auswirkungen verkürzter Ruhezeiten
Eine Abweichung von der gesetzlich geregelten Mindestruhezeit von elf3 zusammenhängenden Stunden kann über eine Verkürzung, Unterbrechung oder Zerstückelung der Ruhezeit zwischen zwei Arbeitseinsätzen erfolgen. Dabei ist grundsätzlich davon auszugehen, dass eine Unterbrechung oder Kürzung der Ruhezeit mit Risiken für die körperliche und psychische Gesundheit sowie mit einem erhöhten Unfallrisiko einhergeht (Backhaus et al. 2019a; Beermann et al. 2019; Hall et al. 2018; Sato et al. 2020). Belegt ist weiterhin, dass eine Verkürzung der Ruhezeit sich ungünstig auf Schlafqualität und Schlafdauer auswirkt (z. B. Dahlgren et al. 2016; Härmä et al. 2018; Kecklund u. Åkerstedt 1995; Kubo et al. 2018; Ropponen et al. 2018; Vedaa et al. 2017a). Schlafmangel und geringe Schlafqualität beziehungsweise eine unzureichende Erholung beeinflussen dementsprechend die Leistungsfähigkeit und Produktivität am nächsten Arbeitstag (Folkard u. Tucker 2003). Dadurch ist das Unfallrisiko durch verkürzte Ruhezeiten ebenfalls nachweislich erhöht (Beermann et al. 2019; Fischer et al. 2017). Dieser Logik folgend, treten bei Krankenhauspersonal nach verkürzten Ruhezeiten häufiger Unfälle mit Personen- und Sachschaden auf (Nielsen et al. 2019), zudem steigt nach verkürzten Ruhezeiten die Wahrscheinlichkeit einer krankheitsbedingten Abwesenheit deutlich an (Ropponen et al. 2019; Vedaa et al. 2017b). Aktuelle Befunde zeigen, dass dadurch entstandener Schlafmangel oder die schlechte Schlafqualität auch die Anfälligkeit für Atemwegsinfekte erhöhen (z. B. Loef et al. 2020). Diese Anfälligkeit resultiert aus einer Beeinträchtigung des Immunsystems durch den Erholungs- und Schlafmangel beziehungsweise durch eine erhöhte Beanspruchung und daraus resultierende Stressreaktion, die die Immunantwort einschränkt (Wright et al. 2020).
§ 3 – Ausbau der Möglichkeit zur Sonn- und Feiertagsarbeit: Erkenntnisse zur Arbeit an Sonn- und Feiertagen
Arbeit an Sonn- und Feiertagen beziehungsweise am Wochenende sind unübliche Arbeitszeiten und stellen besondere Anforderungen an die Organisation des Privatlebens zum Beispiel im Hinblick auf Familie, aber auch an die Organisation von Freizeit und Sozialleben (z. B. Craig u. Brown 2014). Das Wochenende hat einen besonders hohen Erholungswert, da viele Personen Freizeit haben und soziale Kontakte so einfacher zu planen sind. Soziale Aktivitäten unterliegen einer normativen Erwartung, dass Freizeit am Wochenende stattfindet. Arbeitszeiten fernab dieser normativen Erwartung führen zu einer sozialen Desynchronisation, die sich negativ auf die Gesundheit, das Wohlbefinden und die Zufriedenheit auswirken können (z. B. Arlinghaus u. Nachreiner 2016; Greubel et al. 2016). Gleichzeitig liegen bislang nur wenige Studien zum genuinen Effekt von Wochenendarbeit auf die Gesundheit vor (Amlinger-Chatterjee 2016). Ein Großteil der Literatur, die sich mit Auswirkungen von Wochenendarbeit befasst, deutet jedoch auf Risiken für die Gesundheit hin (Arlinghaus et al. 2019; Arlinghaus u. Nachreiner 2016; Greubel et al. 2016; Karhula et al. 2017). Die Untersuchungsergebnisse zeigen, dass Wochenendarbeit tendenziell mit einer erhöhten Beanspruchung und Beanspruchungsfolgen sowie einer geringeren Zufriedenheit mit der Work-Life-Balance aufgrund von Work-Family-Konflikten einhergeht (z. B. Amlinger-Chatterjee 2016; BAuA 2016; Karhula et al. 2017).
Insgesamt ist aus bisherigen Untersuchungsergebnissen der letzten 15 Jahren kaum spezifisches Gestaltungswissen in Bezug auf Wochenendarbeit ableitbar (vgl. Amlinger-Chatterjee 2016). Wie bei anderen Formen atypischer Arbeitszeiten scheinen jedoch auch bei Wochenendarbeit Ausgleichzeiträume eine wichtige Rolle zu spielen (z. B. Fagan et al. 2012). Daher ist grundsätzlich auch die Verlängerung des Ausgleichszeitraums in § 3 Abs. 2 kritisch zu beurteilen. Aus den Empfehlungen zur Schichtarbeit ist bekannt, dass der Erholungswert von zwei zusammenhängenden freien Tagen – möglichst am Wochenende – höher ist als von zwei einzelnen Tagen in der Woche (z. B. Arlinghaus u. Lott 2018). Unter den besonderen Bedingungen der SARS-CoV-2-Pandemie kann es im Einzelfall für die Beschäftigten sinnvoll erscheinen von diesen Regelungen abzuweichen, beispielsweise dann, wenn private Anforderungen an Sorgearbeit beziehungsweise Kinderbetreuung eine andere Verteilung der Arbeitszeit erfordern (Craig u. Powell 2012).
Zusammenwirkung der Maßnahmen
Die Befunde zu einzelnen Aspekten, wie langen Arbeitszeiten, Verkürzung der Ruhezeiten und Arbeit an Sonn- und Feiertagen, verdeutlichen bereits jeweils für sich die negativen Auswirkungen auf Sicherheit und Gesundheit sowie Work-Life-Balance und Erholung. Besonders dramatische Auswirkungen hat jedoch die Kombination der genannten Ausnahmeregelungen, also einen ungünstigen Verlauf beziehungsweise eine ungünstige Dynamik von Arbeits- und Ruhezeiten, beispielsweise eine überlange Arbeitszeit gefolgt von einer zu kurzen Ruhezeit (Fischer et al. 2017, 2019). Hierbei geht eine erhöhte Belastung mit einer unvollständigen Möglichkeit der Rückstellung der entstandenen Beanspruchungsfolgen einher (Backhaus et al. 2019b). Eine Belastungsakkumulation sollte daher in jedem Fall vermieden werden. Eine ganzheitliche Schichtplangestaltung sollte vielmehr darauf achten, die einzelnen Belastungsfaktoren nicht nur in der Einzelwirkung zu begrenzen, sondern auch ihr Zusammenspiel auszuschließen. Das Verletzen der Höchstarbeitszeiten macht beispielsweise eine Verkürzung der Ruhezeit wahrscheinlicher (Backhaus et al. 2019a). Dies gilt es zu berücksichtigen und nicht nur auf einzelne Schutzstandards zu achten, sondern die Zusammenhänge zwischen den Standards gesunder Arbeitszeitgestaltung im Blick zu halten. Dabei hilft es, die aktuellen Richtlinien und Erkenntnisse zur belastungsreduzierenden Schichtplangestaltung zu berücksichtigen (z. B. Arlinghaus u. Lott 2018; Fischer et al. 2019; Garde et al. 2020). Zusammenfassend zeigt sich, dass der Begrenzung von Arbeitszeiten sowie den bestehenden Regelungen zu Ruhezeiten eine zentrale Bedeutung für den Arbeits- und Gesundheitsschutz der Beschäftigten zukommt. Die gesetzlich geregelten arbeitszeitlichen Grenzwerte sind Mindeststandards, um die Belastbarkeit und Leistungsfähigkeit von Beschäftigten möglichst zu erhalten. Sie haben insbesondere in arbeitsintensiven Krisenzeiten und Notsituationen eine zentrale Bedeutung.
Empirische Untersuchung der Nutzung der COVID-19 Arbeitszeitverordnung
Bislang ist nicht bekannt, welche Rolle die Verordnung im betrieblichen Alltag gespielt hat, das heißt, wie viele Betriebe tatsächlich von der Verordnung Gebrauch gemacht haben. Eine systematische Aufzeichnung der Nutzung der Ausnahmen in der COVID-19-Arbeitszeitverordnung ist nicht erfolgt. Um diese Lücke zu schließen, wurde in der Betriebsbefragung „Betriebe in der COVID-19-Krise“ (Teilprojekt 2. Welle: „Arbeitsschutz in der COVID-19-Krise“) nach der Kenntnis der COVID-19 Arbeitszeitverordnung, der Berechtigung zum Gebrauch und der tatsächlichen Nutzung gefragt. Die Ergebnisse werden im Folgenden dargestellt.
Methode
Im Rahmen der Studie „Betriebe in der COVID-19-Krise“ führt das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) mit Beteiligung der Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin (BAuA) eine regelmäßige repräsentative Befragung von Betrieben in Deutschland durch (Bellmann et al. 2020). Die Stichprobe wird aus der Betriebsstatistik der Bundesagentur für Arbeit gezogen. Dies bedeutet, dass zur Grundgesamtheit alle Betriebe mit mindestens einer sozialversicherungspflichtig beschäftigten Person zählen. Nicht befragt wurden Betriebe des Wirtschaftszweigs „Öffentliche Verwaltung, Verteidigung; Sozialversicherung“ (Wirtschaftszweig 84 der aktuellen Klassifikation der Wirtschaftszweige der amtlichen Statistik). Alle Ergebnisse können auf die Grundgesamtheit hochgerechnet werden (Bellmann et al. 2020). In jeder Befragungswelle (etwa alle drei Wochen) werden seit August 2020 etwa 1500 bis 2000 Betriebsverantwortliche telefonisch befragt; im Regelfall sind dies leitende Personen aus der Geschäftsführung. Die Interviews dauern im Durchschnitt etwa 10 Minuten. Mit der Durchführung ist das Befragungsinstitut Kantar beauftragt. Neben einem festen Fragebogenteil zur wirtschaftlichen Entwicklung (z. B. zu Kurzarbeit, finanzieller Situation der Betriebe, Einstellungen und Entlassungen) enthält jede Befragungswelle einen weiteren thematischen Schwerpunkt. In der zweiten Welle wurde ein Sondermodul zur Umsetzung des Arbeits- und Infektionsschutzes in den Betrieben eingebracht. Dort wurde der Einsatz unterschiedlicher Maßnahmen, aber auch die Bekanntheit und Umsetzbarkeit verschiedener ausgewählter Arbeitsschutzregelungen in der SARS-CoV-2-Pandemie erfragt. In dem Rahmen wurde auch die COVID-19-Arbeitszeitverordnung einbezogen. Es wurden drei Fragen zur Verordnung in das Arbeitsschutz-Sondermodul integriert:
Stichprobe
Die Befragung wurde im August 2020 durchgeführt (n = 1556). Die im Folgenden berichteten Prozentwerte basieren auf hochgerechneten Daten. Im Hinblick auf die Betriebsgröße besteht die Stichprobe zu 67,5 % aus Kleinstbetrieben (1 bis 9 Beschäftigte), zu 26,1 % aus Kleinbetrieben (10 bis 49 Beschäftigte), zu 5,6 % aus mittleren Betrieben (50 bis 249 Beschäftigte) und zu 0,8 % aus Großbetrieben (250 und mehr Beschäftigte). Der größte Teil der Betriebe zählt zu den Dienstleistungen (30,6 %), zu sonstigen Wirtschaftszweigen4 (28,9 %) und zum Handel (22,0 %). Weitere Betriebe ordnen sich dem Gesundheits- und Sozialwesen (10,3 %) und dem verarbeitenden Gewerbe (8,3 %) zu.
Ergebnisse
Nutzung der COVID-19-Arbeitszeitverordnung
78,9 % der befragten Betriebsvertreterinnen und -vertreter ist die Verordnung nicht bekannt beziehungsweise sie sind sich nicht
sicher („weiß nicht“/„keine Angabe“). Mehr als ein Fünftel gibt an, die Verordnung zu kennen (21,1 %). Knapp die Hälfte davon (8,9 %) gibt an, nicht berechtigt zu sein, die COVID-19-Arbeitszeitverordnung zu nutzen. 8,1 % halten sich für berechtigt, haben aber nach eigener Angabe keinen Gebrauch von der Verordnung gemacht. 4,0 %, geben an, berechtigt zu sein und berichten, die Ausnahmen der Verordnung auch tatsächlich genutzt zu haben.
Zusammenhang mit Betriebsgröße und Wirtschaftszweigen
Im Folgenden werden nur die Betriebe verglichen, die angeben, die COVID-19-Arbeitszeitverordnung zu kennen und sich für nutzungsberechtigt halten (n = 276, 12,2 % der Stichprobe). Zur Absicherung der Unterschiede wurde eine einfaktorielle Varianzanalyse gerechnet. Beide Zusammenhänge zwischen dem Einsatz der COVID-19-Arbeitszeitverordnung und den Wirtschaftszweigen (F(4,273) = 3,59, p = 0,007) beziehungsweise der Betriebsgröße (F(3,272) = 4,42, p = 0,005) sind auf Basis hochgerechneter Daten statistisch signifikant. Es zeigt sich, dass insbesondere im Bereich Handel häufiger von der COVID-19-Arbeitszeitverordnung gebraucht gemacht wurde, vor allem im Vergleich zu den Dienstleistungen oder dem Gesundheits- und Sozialwesen (vgl. ➥ Abb. 1 und ➥ Tabelle 1). Ebenfalls wird von Kleinstbetrieben häufiger von einer Nutzung der Ausnahmeregelungen im Rahmen der Verordnung berichtet als von kleinen Betrieben.
Table 1: Frequency distribution of the use of the COVID-19 Working Time Ordinance for economic sectors and sizes of enterprises, line percentages relating to total sample (extrapolated results based on n = 1540)
Diskussion und Schlussfolgerungen
Der Beitrag fasst ausgewählte, aktuelle Literatur zum Kontext der COVID-19-Arbeitszeitverordnung zusammen und gibt einen empirischen Einblick zur Verwendung der Verordnung auf Basis der Befragung „Betriebe in der COVID-19-Krise“. Der Literaturüberblick zeigt, dass gerade für einige Tätigkeiten und Berufe, für die eine Ausnahme im Rahmen der COVID-19-Arbeitszeitverordnung galt, ein besonderes Risiko für die Beschäftigten sowie für Dritte im Hinblick auf Sicherheit und Gesundheit bei der Arbeit besteht. Auch aktuelle Erkenntnisse zu langen Arbeitszeiten bestätigen gesicherte arbeitswissenschaftliche Erkenntnisse. Sie weisen darauf hin, dass bei langen Arbeitszeiten sowohl kurzfristige Auswirkungen auf das Wohlbefinden und Empfinden zu erwarten sind, wie auch langfristige psychische und körperliche Beschwerden, ein schlechteres Gesundheitsverhalten und die Unfallgefahr während und nach der Arbeit im Durchschnitt ansteigt (z. B. Beermann et al. 2019). Aus den Erkenntnissen lässt sich ableiten, dass eine Belastung durch lange Arbeitszeiten auch im Krisenfall zu vermeiden ist.
Bezüglich verkürzter Ruhezeiten liegen zwar noch wenige Studien im Kontext der SARS-Cov-2-Pandemie vor – neuere Studien bestätigen allerdings auch hier die gesicherten arbeitswissenschaftlichen Erkenntnisse. Die Einschränkung, dass viele der Daten im Kontext von Schichtarbeit bei medizinischem beziehungsweise Krankenhauspersonal gesammelt wurden, ist für den Kontext der SARS-CoV-2-Pandemie und dem Fokus auf versorgungsrelevante Tätigkeiten und Berufen eher ein Pluspunkt und erhöht die Anwendbarkeit der Befunde auf die Situation der Pandemie, da Pflegekräfte eine besonders vulnerable und betroffene Berufsgruppe darstellen. Zudem ist die Art der Tätigkeit, die Anforderung an die Interaktion mit Dritten beziehungsweise die Mehrbelastung in einigen Fällen auch auf andere Berufsgruppen übertragbar. Neben den negativen Auswirkungen auf die Fehlzeiten nach verkürzten Ruhezeiten sind insbesondere der schlechte Schlaf, aber auch die dadurch erhöhte Fehleranfälligkeit und das steigende Unfallrisiko alarmierend (z. B. Vedaa et al. 2016). In vielen Bereichen, die im Rahmen der SARS-CoV-2-Pandemie zu den versorgungsrelevanten Berufen zählen, können dadurch auch Dritte gefährdet werden (z. B. Nielsen et al.
2019).
Im Rahmen der Wochenendarbeit und im engeren Sinne der Sonn- und Feiertagsarbeit ist die Befundlage weniger deutlich. Es ist zwar belegt, dass die atypische Arbeitszeitlage am Wochenende häufig mit negativen Auswirkungen, insbesondere im Hinblick auf die Zufriedenheit mit der Work-Life-Balance beziehungsweise der Familien- und Freizeitsituation einhergeht (z. B. Arlinghaus u. Nachreiner 2016). In versorgungsrelevanten Berufen ist die Wochenendarbeit, aber auch außerhalb der Krise weit verbreitet, da viele der erbrachten Dienstleistungen und Produkte vollkontinuierlich „24/7“ verfügbar sein müssen (Backhaus et al. 2021). Insbesondere im Transportwesen und Einzelhandel, in dem eine Sonntagsöffnung aufgrund der Ladenschlussgesetze oder Fahrverbote nur in besonderen Fällen erlaubt ist, könnte der Wegfall des Arbeitsverbots an Sonn- und Feiertagen jedoch ein Motiv für die Nutzung der COVID-19-Arbeitszeitverordnung gewesen sein. Während des ersten Lockdowns im März 2020 war in vielen Fällen die Arbeit an Sonn- und Feiertagen aus der Arbeitgebersicht die einzige Möglichkeit zur Aufrechterhaltung der Lieferketten und der Lebensmittelversorgung (Puls 2020).
In der Gesamtschau werden aus arbeitswissenschaftlicher Perspektive erhebliche Bedenken bezüglich der COVID-19-Arbeitszeitverordnung deutlich. Hinzu kommt, dass auch die Verlängerung der Ausgleichszeiträume für die Abweichungen der Mindeststandards im Arbeitszeitgesetz als ein problematischer Aspekt der COVID-19-Arbeitszeitverordnung betrachtet werden muss. Eine zentrale Grundvoraussetzung erfolgreicher Erholung ist, dass diese zeitnah zur Belastung erfolgt. Es ist demzufolge wichtig, die Ausgleichszeiträume möglichst klein zu halten. Lange Ausgleichszeiträume im deutschen Arbeitszeitrecht stehen nach wie vor im Konflikt zum europäischen Recht und sind Gegenstand umfangreicher – vornehmlich juristischer – Debatten5.
Auch wenn die empirischen Ergebnisse im Rahmen der Studie „Betriebe in der COVID-19-Krise“ zeigen, dass nur etwa ein Fünftel der betrachteten Betriebe die COVID-19-Arbeitszeitverordnung kennt und ein kleiner Teil (4,0 %) die Abweichungen auch tatsächlich genutzt hat, sind die möglichen Folgen kritisch zu beurteilen. Unterschiede bestehen hier zwischen Betriebsgrößen und Branchen. Im Handel und kleineren Betrieben ist häufiger von den Ausnahmen der Verordnung Gebrauch gemacht worden. Kleine Betriebe zeichnen sich häufig durch eine geringere Flexibilität aus und hatten vermutlich nicht die Kapazitäten und Mittel, kurzfristig für die Belastungsspitzen zusätzliches Personal zu gewinnen. Im Handel bestehen im Arbeitszeitgesetz weniger Möglichkeiten, von den arbeitszeitlichen Mindeststandards abzuweichen als in vielen der anderen Branchen (z.B. bei medizinischem Personal in Krankenhaus). Die Spielräume des Arbeitszeitgesetzes könnten in vielen versorgungsrelevanten Tätigkeiten möglicherweise bereits ausgereicht haben, um den besonderen Herausforderungen der SARS-CoV-2-Pandemie zu begegnen. Im (Einzel-)Handel ist dies aufgrund der Ladenschlussgesetze seltener der Fall (s. vorangegangener Absatz).
Limitationen zum Literaturüberblick
Der Literaturüberblick beschränkt sich auf einige aktuelle Studien, die zeigen, dass die gesicherten arbeitswissenschaftlichen Erkenntnisse nach wie vor eine sehr hohe Relevanz aufweisen. Dabei ist der Überblick keineswegs vollständig beziehungsweise systematisch im Sinne eines Reviews oder einer Metaanalyse. An vielen Stellen wird jedoch auf umfassende Metaanalysen, Reviews und Konsenspapiere zurückgegriffen. Diese Sekundärstudien fassen eine Vielzahl an Ergebnissen zusammen und berücksichtigen dabei die methodischen Schwächen einzelner Studien, wie zum Beispiel rein querschnittliche Analysen, Common Method Bias, subjektive Angaben von Beschäftigten versus objektive (Register-)Daten oder uneinheitliche Definitionen der Arbeitszeitdimensionen (vgl. Härmä et al. 2016). Handlungsempfehlungen und Diskussionspapiere fassen die aktuellen Erkenntnisse zusammen, hier werden Gestaltungsempfehlungen häufig aber auch auf Praxiswissen basiert (vgl. Garde et al. 2020). Aktuelle Studien zur SARS-CoV-2-Pandemie sind meist Befragungs- und Beobachtungsstudien im Querschnitt, die häufig zeitnah veröffentlicht werden und ein verkürztes Review-Verfahren durchlaufen haben. Hier sind langfristig Aktualisierungen der Befundlage zu erwarten. Gleichzeitig sind erste Rapid-/Scoping-Reviews und Handreichungen zu Veränderungen verschiedenster Arbeitsbedingungen im Rahmen der SARS-CoV-2-Pandemie bereits veröffentlicht und in diesem Überblick auch berücksichtigt (z. B. Dragano et al. 2020; Franklin u. Gkiouleka 2021; Mhango et al. 2020). Eine dezidierte Einordnung der methodischen Qualität aller Studien kann an dieser Stelle jedoch nicht geleistet werden.
Limitationen zu den empirischen Analysen
Einschränkend zu den Analysen der zweiten Welle der Befragung „Betriebe in der Covid-19-Krise“ muss berücksichtigt werden, dass neben der Kenntnis der Berechtigung zur Nutzung und der tatsächlichen Nutzung der COVID-19-Arbeitszeitverordnung keine weiteren Daten zur Arbeitszeitrealität in den Betrieben vorliegen. Die Befragungsdaten erlauben keinen Rückschluss darauf, wie viele Beschäftigte in den Betrieben, in welchem Ausmaß und von welchen konkreten Abweichungen (lange Arbeitszeiten, verkürzte Ruhezeiten, Sonn-/Feiertagsarbeit) tatsächlich betroffen waren. Auch bleibt die „Kenntnis“ der Verordnung relativ unpräzise, da die Befragten subjektiv diese Kenntnis einschätzen mussten und nicht näher geprüft werden konnte, ob einzelne Regeln der Verordnung tatsächlich bekannt waren. Zudem können für die Analyse die Wirtschaftszweige nur sehr grob aufgeschlüsselt werden. Dies liegt vor allem an der kleinen Anzahl an Betrieben, die angeben die Verordnung zu kennen beziehungsweise zur Nutzung berechtigt zu sein.
Ausblick
Die möglichen Folgen der mit den Ausnahmen der Arbeitszeiten einhergehenden Belastungen sind nach der Krise sorgfältig zu beobachten. Auf Betriebsebene, aber insbesondere auf Ebene der politischen Entscheidungsträger kommt dabei dem Personalmangel, insbesondere in der Pflege, eine wachsende Bedeutung zu (vgl. zum Beispiel Konzertierte Aktion Pflege). Die geringe Attraktivität der Berufe liegt zumeist nicht nur in den belastenden Arbeitszeitmustern, sondern oft auch in einer niedrigen Vergütung und Anerkennung (z. B. Koebe et al. 2020). Die besonderen physischen und psychischen Belastungen sollten optimiert werden, um den Beschäftigten langfristig eine gesundheitsförderliche Arbeit zu ermöglichen. Nur so sind sie langfristig belastbar, motiviert, produktiv und im Idealfall zufrieden bei ihrer Arbeit und können so ihren unverzichtbaren Beitrag zur Versorgung der Bevölkerung leisten. Dies gilt nicht nur in Zeiten der SARS-CoV-2-Pandemie, sondern auch darüber hinaus, wenn die besonderen Leistungen der Beschäftigten aus der öffentlichen Wahrnehmung wieder verschwinden.
Für die Zukunft gilt es daher beispielsweise alternative, aber auf den gesicherten arbeitswissenschaftlichen Erkenntnissen basierende Arbeitszeitmodelle und Personalplanungsinstrumente für den Arbeitsalltag – auch außerhalb von Krisensituationen zu erproben. Eine Ausweitung der Arbeitszeit beziehungsweise Verkürzung von Erholungszeiten der Beschäftigten federt zwar vorübergehend die hohe Arbeitsmenge im Notfall ab, zieht aber weitreichendere Folgen für die Beschäftigten wie auch die Versorgung nach sich. So ist anzunehmen, dass die mittelfristigen und langfristigen Konsequenzen eher dazu führen, dass noch weniger Beschäftigte zur Verfügung stehen, zum Beispiel aufgrund eines hohen Krankenstands oder auch Kündigungen, die sich aus dieser unverhältnismäßigen Überlastung ergeben (z. B. Dall’Ora et al. 2020). Zudem erscheint es als besonders bedrohlich, dass die Expositionsdauer der erhöhten Arbeitsintensität durch die Ausweitung der Arbeitszeiten ausgedehnt wird: Es wird somit gleichzeitig länger und unter einer höheren Belastung gearbeitet. Ein gesundheitsförderliches Arbeitszeitmodell sollte die erhöhte Arbeitsintensität (z. B. in einer Krisen- oder Notsituation) durch Verringerung der Expositionsdauer auf ein anforderungsgerecht ausführbares, erträgliches und nicht zu Beeinträchtigungen führendes Maß ausgleichen. Dies entspräche zum Beispiel einer Verkürzung der Schichtdauer beziehungsweise einer Einführung bezahlter Pausen oder Arbeitsunterbrechungen, die die tatsächliche Arbeitszeit nicht verlängern und mehr Zeit zur Erholung bieten. Im Rahmen der SARS-CoV-2-Pandemie erscheint dies auch aus Infektionsschutzgründen und unter Anbetracht der Arbeitserschwernisse, zum Beispiel durch gestiegene Hygienemaßnahmen und das Tragen persönlicher Schutzausrüstung, für viele versorgungsrelevante Berufe sinnvoll (Mhango et al. 2020). Kürzere Schichten wurden als effektives Mittel zur Reduktion der Belastung und Vermeidung negativer Beanspruchungsfolgen während der SARS-CoV-2-Pandemie beispielsweise aus Wuhan berichtet (Cai et al. 2020). Einige Studien zeigen positive Effekte der Schichtverkürzung auf Schlafqualität, Wachheit und gesundheitliche Beschwerden (vgl. Review von Crowther et al. 2021) beziehungsweise auf das Unfallgeschehen (Weaver et al. 2020). Auch die dadurch entstehende Verlängerung der Ruhezeiten und die dadurch verlängerte Erholungsdauer erscheinen in diesem Zusammenhang äußerst sinnvoll. Eine höhere Personaldecke würde zudem die Ausfallsicherheit erhöhen und den Beschäftigten mehr Mitspracherecht und Flexibilität bei der Arbeitszeitgestaltung geben (Ruotsalainen et al. 2020). Dies hat wiederum positive Auswirkungen auf die Arbeitszufriedenheit und die empfundene Vereinbarkeit von Privatleben und Beruf (z. B. Nijp et al. 2012). Viele der versorgungsrelevanten Berufe können nicht von den pandemiebedingt gestiegenen Möglichkeiten der Arbeit von zuhause profitieren (Backhaus et al. 2021). Sie werden auch nach der SARS-CoV-2-Pandemie vor Ort arbeiten müssen, da ihre Tätigkeit die Arbeit von zuhause nur selten ermöglicht. Um einer wachsenden Ungleichheit und Polarisierung vorzubeugen, sind Flexibilitätsmöglichkeiten und beeinträchtigungsminimierende Arbeitszeitmodelle im Rahmen der gesicherten arbeitswissenschaftlichen Erkenntnisse wesentlich für die Beschäftigten in versorgungsrelevanten Berufen. So zeigt sich in einigen Interventionsstudien zur Reorganisation der Arbeitszeitmodelle, dass ein Mitspracherecht bei der Arbeitszeitgestaltung zu einer besseren Gesundheit, weniger Fehlzeiten aufgrund von Krankheit und einer besseren wahrgenommenen Erholung von der Arbeit beiträgt (z. B. Turunen et al. 2020).
Ethikkommissions-Votum: Es handelt sich um eine Analyse von Sekundärdaten, das Votum einer Ethikkommission ist daher nicht erforderlich.
Interessenkonflikt: Das Autorenteam gibt an, dass keine Interessenkonflikte vorliegt.
Beiträge der Autoren: Die Autorinnen und Autoren haben zu gleichen Teilen zur Erstellung des Beitrags beigetragen.
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Kontakt
Dr. rer. nat. Nils Backhaus
Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin (BAuA)
Gruppe 1.1. „Wandel der Arbeit“
Friedrich-Henkel-Weg 1–25
44149 Dortmund
backhaus.nils@baua.bund.de
